El sistema on line en la Provincia de Buenos Aires

  //   by Gerardo L. Taccone   //   Casinos, Machines, NOTAS, Sistema online  //  Comentarios desactivados en El sistema on line en la Provincia de Buenos Aires

1.1         Un poco de historia

En la década del 90 se produce un cambio importante en la legislación de los juegos de azar. Su regulación y control pasa de la órbita del Estado Nacional a los Estados Provinciales.

En la Provincia de Buenos Aires se producen a nivel normativo dos hechos significativos relacionados con los juegos de azar.

El primero es que se mantiene el artículo 37 de la Constitución Provincial dentro del cual se expresa:

La Provincia se reserva, como derecho no delegado al Estado Federal, la administración y explotación de todos los casinos y salas de juegos relativas a los mismos, existentes o a crearse; en tal sentido esta Constitución no admite la privatización o concesión de la banca estatal a través de ninguna forma jurídica.

Por el cual el Estado Provincial mantiene la banca estatal en todo tipo de juego bancado que explote y se reserva en forma exclusiva la explotación de los casinos y los juegos de azar bancados que en ellos se desarrollen (comúnmente denominados juegos de paño tales como ruleta, dados, cartas, etc.)

El segundo es la sanción de la ley 11.018 que permitió el funcionamiento y  explotación de juegos de azar denominado lotería familiar, lotería familiar gigante ó Bingo en como máximo 32 Distritos ó Partidos bonaerenses (la provincia tiene en total 135 partidos). Que aparece como consecuencia de la crisis judicial de los 80 con la prohibición de operar salas de Bingo con  licencias municipales Hoy hay autorizados un total de 46 salas de Bingo en la Provincia de Buenos Aires, es decir que en los distritos autorizados algunos tienen más de una sala instalada pues esa ley no lo impedía.

De estos dos hechos surge  que el organismo de aplicación de la ley puede concesionar a Entidades de Bien Público la explotación de juegos de azar no bancados. El juego de Bingo y las máquinas tragamonedas entran dentro de esta caracterización ya que el monto para pago de premios se realiza en función de lo recaudado. A su vez la ley autoriza a que las entidades puedan hacer convenios de explotación con terceros que deben ser aprobados por el Organismo de Aplicación.

Es así como el sector privado desde principios de los 90 explota como tercero la concesión de salas de Bingo tradicional bajo la normativa provincial. A mediados de los 90,  tras una serie de idas y vueltas con cambios en la regulación, se introducen en estos establecimientos la explotación de máquinas electrónicas de juegos de azar.

Cabe destacar que la explotación de este tipo de máquinas en los Casinos Provinciales fue concesionada por el IPLYC en los 90 y su regulación es independiente de la regulación que afecta a los Bingos.

A partir de 1998 son finalmente autorizadas en el marco de la ley 11018 y a través de las resoluciones 407/98 y 2588/98, se establece el pago de un canon fijo por máquina que fue variando en valor y modalidad.

Esta situación totalmente cambiante, sensiblemente desigualitaria para las arcas del Estado Provincial, inicia su crisis a finales de los 90. Comienzan a aparecer desde el organismo de control ciertas propuestas para instalar un sistema de control online en las máquinas tragamonedas. Resistido y controversial provoca sucesivos cambios en la política gubernamental manifestada a través del organismo de control con consecuencias internas y externas.

En el año 2001 funcionaban oficialmente en las salas de Bingo aproximadamente 2.000 máquinas que pagaban un canon al Estado Provincial. La situación llevó a una crisis tal que produjo a fines del 2001 la sanción en la legislatura provincial la ley 12792:

Artículo 1°.- Suspéndase en todo el territorio de la Provincia de Buenos Aires el funcionamiento de Máquinas electrónicas de juego de Azar  automatizados, con excepción de las autorizadas por la Ley 11.536 y sus modificatorias, hasta tanto se dicte la Ley que regule su funcionamiento.

Esa acción empeoró aún más la situación pues las entidades titulares de las concesiones,  los terceros contratantes (operadores) y los trabajadores recurrieron a la justicia solicitando recurso de amparo. Algunos magistrados dictaron medidas cautelares y se mantuvieron las salas de Bingo y las máquinas funcionando. Esta ley tuvo poca vida ya que ponía al Estado en una situación de desamparo ante posibles reclamos de indemnizaciones. Evidentemente el desconocimiento de la actividad  por parte de los legisladores los llevó a transitar por caminos impensados con consecuencias imprevisibles.

Como consecuencia de la profunda crisis nacional que atravesó la Argentina a fines del 2001 se produjeron cambios políticos a principio del 2002 tanto en el orden nacional como en el Provincial. En este nuevo escenario la conducción del gobierno provincial decide dar solución al problema planteado en los Bingos. Para ello el Gobernador Felipe Solá en Junio de 2002 dicta el decreto de necesidad y urgencia 1372/02, previamente sustentado por un acuerdo con los operadores para evitar recusaciones. Donde se derogan los artículos 1 y 3 de la controvertida ley 12792.

Ese  decreto es una  norma específica para la actividad de los Bingos que modifica la modalidad de percepción de un canon fijo por un porcentual sobre la utilidad bruta producida:

Artículo 3 º. – Las utilidades brutas producidas por dichas Máquinas se distribuirán de la siguiente forma: a) 34 % para el Estado Provincial, suma que será distribuida conforme lo determine el Organismo de Aplicación de la Ley 11.018, entre Organismos Públicos, Entes descentralizados, Autárquicos y Municipalidades. b) 66 % a las Salas de Bingo. Con dicho porcentaje la Entidad de Bien Público, titular de la Sala, deberá convenir con el tercero contratante no pudiendo percibir, un monto inferior al 1 % del beneficio económico obtenido. Se entiende por utilidad bruta la diferencia entre el importe correspondiente al monto total ingresado y el importe abonado en concepto de premios por cada Máquina.

Estableciendo como medio de control un sistema de verificación en tiempo real:

Artículo 5 º. – Establécese un plazo de 120 días a partir de la publicación del presente, para la puesta en funcionamiento del sistema de verificación en tiempo real para la aplicación del artículo 3º.

Fijando además el número máximo de máquinas por sala (una por cada 2 puestos de juego de Bingo),  la cantidad mínima de puestos laborales (un puesto laboral por máquina autorizada) y como máximo una sala por distrito sin perjuicio de las salas ya habilitadas según ley 11018

Adicionalmente, el 17 de marzo de 2003,  el IPLYC (Instituto Provincial de Loterías y Casinos de la Provincia de Buenos Aires) pública la resolución 928-03 que aprueba y describe el Reglamento de Máquinas Electrónicas de Juegos de Azar Automatizadas. En este se incluyen estándares tecnológicos para ser aplicados al sistema de control y monitoreo en tiempo real de las máquinas.

1.2         El Sistema de Control en tiempo real

A través del Sistema de Control en Tiempo Real el IPLYC controla, desde hace 10 años (se cumplieron en diciembre de 2012),  el producido de las máquinas tragamonedas (legalmente denominadas máquinas electrónicas de juegos de azar) que están instaladas en las salas de Bingo de la provincia de Buenos Aires.

El sistema permite,  en forma remota,  monitorear y almacenar en tiempo real los contadores y eventos (una larga lista tales como aperturas de puertas, pagos manuales, atasco de billetes, etc.) ocurridos en cada máquina electrónica de azar durante las 24 horas del día los 365 días del año.

Con esta información se controla la utilidad bruta producida por cada una de ellas. Entendiendo por utilidad bruta, producido  ó win el monto que resulta de la diferencia entre los ingresos provenientes de las partidas jugadas y las sumas destinada al pago de premios).

La información es transmitida en forma directa desde redes LAN, establecidas una en cada sala de bingo, que se concentra a través de una red WAN en un nodo central establecido en el Centro de Operaciones Bingos Online (COBO) dependiente del IPLYC y ubicado en la ciudad de La Plata.

La base de datos allí establecida permite contrastar la recaudación diaria de cada sala de tragamonedas con la declaración jurada emitida por el operador. Al mismo tiempo se controla on line los eventos de cada máquina pudiendo sacar fuera de servicio máquinas en forma remota ante eventos ó circunstancias que las pongan fuera de normativa.

El correcto funcionamiento del sistema en todas sus instancias es auditado por la Universidad Nacional de La Plata (UNLP)

1.3         La experiencia durante la instalación del sistema

Mi incursión profesional en los Sistemas de Gerenciamiento on line (MIS, management informatics systems) para casinos comienza en el año 1998. Estuvo sustentada en experiencias previas con sistemas de gestión para áreas de entretenimiento familiar. Ambos casos estuvieron vinculados a mi desempeño como Gerente de Ingeniería en el proyecto y construcción de áreas de entretenimiento.

En Latinoamérica había comenzado el interés por la implementación de los MIS. Las empresas de origen extranjero que los tenían comenzaron a ofrecerlos a grandes operadores de tragamonedas y algunas empresas de origen local comenzaron sus desarrollos propios. Era un mercado incipiente pero aún inmaduro.

Si bien desde  fines de 1999 y hasta principios del 2001 participé en la presentación de propuestas tecnológicas, que daban respuestas a necesidades de los organismos reguladores para el control en tiempo real de la operación de tragamonedas, ciertamente no existía una definición clara desde estos organismos de control como implementar un MIS. Claramente había un desconocimiento de esas tecnologías y sus alcances de aplicación.

En el año 2002 hay un  fuerte cambio regulatorio en la provincia de Buenos Aires que provoca una demanda inmediata.

El 14 de junio de 2002 el Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires mediante Decreto de Necesidad y Urgencia 1372/2002 autorizó el funcionamiento de Máquinas Electrónicas de Juegos de Azar Automatizadas en las salas de bingo habilitadas en la provincia de Buenos Aires,  ordenó la interconexión de las mismas a un sistema de control en tiempo real, y determinó el plazo de 120 días hábiles para la puesta en funcionamiento del sistema.

En este escenario y en la primera etapa del proyecto mi Estudio de Ingeniería, EQUISER, fue contratado por Codere para la instalación del hardware y la red LAN de máquinas en 8 salas de Bingo (La Plata, San Miguel, Temperley, Lanús y 4 salas en mar del Plata) del sistema Galaxy desarrollado por la empresa francesa Mónaco Informatic Systems – MIS.

Los 120 días hábiles incluían el proceso de contratación de las empresas involucradas, las compras de los materiales y el envío de los mismos desde origen. En definitiva dispusimos solo de 10 días corridos para realizar nuestro trabajo de instalación en 734 máquinas que estaban en  operación en 8 lugares diferentes, muy distantes entre sí y en los horarios en que la sala estaba cerrada al público. Para la tarea se emplearon 2 ingenieros y 14 técnicos especializados en la instalación en redes Ethernet, separados en 2 equipos y el proyecto estuvo bajo mi supervisión como Project Manager y responsable técnico.

Luego para la etapa de instalación de software, ajustes y entrenamiento del personal de de IPLYC y Codere fui contratado por MIS como Project Manager. Ello dio mi continuidad profesional vinculada al proyecto lo cual me permitió conocerlo en todas sus instancias iniciales y las de consolidación.

La magnitud del proyecto y los plazos exiguos fueron sumamente exigentes para todas las personas involucradas en el proyecto. Tuvieron que  desempeñarse bajo presión para alcanzar la implementación de un producto que controlaba 44 bingos con 5 proveedores de sistemas diferentes, realizar el montaje del centro de datos, implementar las redes LAN y WAN, etc.

El objetivo era claro y tal como estaba pactado el 6 de diciembre de 2002 se conectó el sistema de control online al centro de datos del IPLYC.

Los plazos se cumplieron en tiempo y forma siendo ello posible gracias al espíritu de colaboración que en todo momento existió en la voluntad de los involucrados: personal del Estado Provincial, de los operadores y empresas de servicios.

Luego continuó el trabajo con la etapa de ajustes, verificación y estabilización de cada uno de los sistemas.

Después de la puesta en marcha del sistema el incremento del parque de máquinas en las salas de Bingo (aproximadamente 6000 en 2003,  9000 en 2005, etc.) fue constante y siguió creciendo en proporción a la ampliación autorizada de los puestos de bingo.

1.4         Conclusiones

Con la instalación del sistema de control en tiempo real algunos de los beneficios tangibles alcanzados son:

  • Incremento en la recaudación fiscal (2,5 millones de pesos en 2001 bajo el régimen de canon; 418 millones de pesos en 2005; 1490 millones de pesos en 2010; 2175 millones de pesos en 2011).
  • El Estado dejó de tener un rol pasivo para tener un papel activo en la acciones de auditoría y control
  • Transmitió al operador seguridad jurídica que le ha permitido encarar mayores inversiones.
  • Da completa transparencia en la operación de las máquinas electrónicas de juego de azar, con específico destino del total de lo producido. El incremento fiscal se canaliza en los presupuestos gubernamentales de acción social, salud, educación y seguridad
  • También las entidades de bien público se han visto beneficiadas pues reciben entre el 1 y el 6 % del producido de cada sala tal como fija la normativa
  • La norma instaló mejoras tecnológicas y de procedimientos en el IPLYC, generando altos niveles de capacitación en los recursos humanos.
  • El proyecto se realizó en forma conjunta con personal del IPLYC, de las empresas involucradas  y  con el aporte económico de todos los licenciatarios (terceros contratantes) de juego implicados en la medida. Sin aporte económico del Estado Provincial.
  • Luego se agregaron sistemas de complementación como el de CCTV que permiten una mayor eficacia en las rutinas de auditoría y control
  • La intervención de la UNLP (Universidad Nacional de la Plata) como auditor del sistema jerarquiza el proyecto a través de sus profesionales y da seguridad en las inspecciones.

También es necesario listar debilidades de un modelo aún incompleto:

  • El proyecto fue concebido para satisfacer pura y exclusivamente requerimientos del IPLYC sin tener en cuenta las soluciones que los sistemas podían incluir cubriendo necesidades operativas del operador y mejoras en el servicio al cliente.
  • Su aplicación quedó circunscripta a tragamonedas instaladas en los Bingos, sin extender los beneficios de control  y auditoría a las tragamonedas instaladas en los casinos provinciales, como así también en una instancia superior a los juegos de paño.
  •  No se actualizó en su concepción tecnológica, ni se profundizó el modelo de auditoría y control.
  • Faltan políticas de homologación que, sustentadas en estándares técnicos, permitan la certificación de aptitud de los productos de juego.
  • No hay registros de trazabilidad de las máquinas tragamonedas por lo cual es incierto su  origen de usada ó nueva y su destino final al ser sacadas de servicio.

Quiero hacer algunas observaciones adicionales que si bien no están directamente vinculadas al proyecto surgen como observaciones de consecuencias involucradas al mismo.

El proyecto surge como consecuencia de un decreto de necesidad y urgencia. Una práctica instalada en la dirigencia política de nuestro país que pareciera no tener capacidad de trabajar en planes concretos a mediano y largo plazo, actuando intempestivamente cuando las cosas hacen crisis a través de soluciones urgentes que tildadas de necesarias no siempre resultan exitosas.

En el caso que estamos analizando el resultado fue exitoso, sin embargo frente a los nuevos desafíos tecnológicos hay cierta pasividad manifiesta que hace temer nuevamente el transitar por caminos sinuosos con declaraciones grandilocuentes por parte de grandes manejadores de la palabra pero poco conocimiento de la industria del entretenimiento.

Internet, la TV digital y los dispositivos inteligentes son nuevos e incipientes desafíos para los organismos de control. Son tecnologías que requieren acciones conjuntas pues frente a la instantaneidad y la ubicuidad no basta con la acción solitaria en un territorio provincial sin perjudicar otros intereses e implementando mecanismos de control ineficientes.

También es de mencionar que, un modelo exitoso en su recaudación y transparencia, no haya sido imitado por algunos otros estados provinciales. Sí es de reconocer que ha sido modelo de consulta por algunos organismos de control nacionales y extranjeros. Es que considero importante tener a nivel Nacional estadísticas que permitan evaluar la evolución de los juegos de azar en todas sus manifestaciones. Los sistemas informáticos aplicados a los juegos de azar lo permiten.

Por último quiero reiterar que deberían implementarse medidas que incentiven la participación de la industria nacional y la radicación de empresas extranjeras dispuestas a desarrollar y producir en el país para la industria del entretenimiento. El proyecto muestra un caso de éxito cuando se trabaja en forma mancomunada y con objetivos claros.